Los efectos del centralismo en el Perú (sólo lectura)

Los efectos del centralismo en el Perú

Si todo se compra en Lima no hay una verdadera descentralización

El alcalde de Arequipa, Juan Manuel Guillén, advierte que el proceso de descentralización emprendido por el gobierno no está concordando con la realidad. A su entender hay gran desfase entre una regionalización y un sistema económico centralista en el que el Estado compra casi el 80% de todo lo que necesita en Lima y sólo el 20% en los otros 23 departamentos. Guillén habla del problema y de su solución en esta entrevista.

Enrique Zavala 

AREQUIPA AL DIA

¿Usted cree que la política de adquisiciones del gobierno es la adecuada?

De ninguna manera. En gran medida la posibilidad de que el proceso de descentralización sea exitoso depende fundamentalmente de la descentralización económica y de que se fortalezcan las economías regionales.

Si el propio Estado, que es uno de los principales compradores, adquiere la mayor parte de sus bienes o paga la mayor parte de sus servicios en Lima -pues le asigna a Lima el 80%, aproximadamente, del dinero que destina el Estado para adquisiciones-, con eso sigue empobreciéndose el país y sigue fortaleciéndose el centralismo económico. Eso nos parece enteramente pernicioso.

¿Qué podría hacerse para cambiar esa "perniciosa" realidad?

Creo que debiera haber una política económica que establezca porcentajes, por decir así, mediante los cuales las adquisiciones del Estado puedan desplazarse más hacia las regiones, fortalecer estas economías regionales y fortalecer las empresas regionales. Eso me parece que es una de las vías para fortalecer la descentralización del país, si verdaderamente quiere hacerse descentralización.

 ¿Arequipa podría ofrecer muchos productos y servicios al Estado?

De hecho sí, y no sólo en la producción de bienes sino (sobre todo) en servicios. Arequipa, y en general el sur, está capacitada para atender estas necesidades.

 ¿Entonces qué es lo que pasa?

Lo que ocurre es que hay un círculo vicioso allí, porque las entidades públicas a veces están obligadas a programar la adquisición de sus bienes y servicios en base a las transferencias que reciben del gobierno central. Esas transferencias no siempre llegan en los plazos que deben llegar o llegan recortadas. En consecuencia, los compromisos que estas entidades públicas adquieren con empresas locales se ven frustrados simplemente porque los plazos escritos, no son los plazos reales en los cuales llegue el dinero y, por tanto, esas instituciones públicas no están en condiciones de cumplir con sus obligaciones. Además, porque en otras oportunidades, los recursos simplemente llegan recortados y así disminuyen su capacidad adquisitiva. Esa una de las expresiones más logradas del centralismo del país. Es la expresión centralizada más sutil, que menos se nota en términos políticos y, sin embargo, es la más eficaz para fortalecer el centralismo en el Perú.

 ¿Usted cree que unas elecciones regionales sin una corrección del sistema estatal de adquisiciones, no traería verdaderamente el descentralismo?

Yo creo, francamente, que no va a tener éxito. Si no se descentraliza la economía y si no se modifica la ley de presupuesto no creo que tenga éxito. (El proceso) no puede plantearse como se está planteando. Por ejemplo, se aprueba la ley de regionalización, hay gobiernos regionales y no se modifica el presupuesto. La ley de presupuesto condiciona un manejo totalmente centralizado de la economía peruana, y ese manejo centralizado es el más pernicioso respecto a la descentralización del país.

¿Las entidades privadas también contribuyeron al centralismo?

Sí, pero en la medida de que el mercado limeño era el mercado que comenzó a ser paulatinamente el más atractivo para muchas de estas empresas, no sólo por la capacidad adquisitiva de la población de Lima y por la cantidad de gente que compra en Lima, sino también porque el mercado de las empresas de provincias -nos ha ocurrido aquí en Arequipa- quedó muy reducido,  muy empobrecido y tuvieron que salir en busca de nuevos mercados, particularmente el de Lima, y así han ido fortaleciendo esta centralización.

(Arequipa al día 6 de agosto del 2002)

Los efectos del centralismo en el Perú

 

 

 

Estado puede duplicar las ventas en Parque Industrial de Arequipa

El presidente de la Asociación de Empresas del Parque Industrial de Arequipa (Adepia), Mario Cuzzi Morán, cree que si el gobierno modifica su sistema de adquisiciones de acuerdo al Producto Bruto Interno de cada departamento, las empresas industriales podrían duplicar sus ventas.  
Enrique Zavala

AREQUIPA AL DIA

¿Cómo aprecia el problema del centralismo en las compras estatales?

El centralismo es un problema por el cual estamos pasando y en términos generales, no sólo en las compras estatales sino en todo tipo de compras. Hablando específicamente del tema estatal, si el gobierno hizo una propuesta descentralista,  está siendo, sin embargo, el más centralista de todos. Se demuestra en la investigación que ustedes han presentado respecto a cuánto compra el gobierno en Lima y cuánto en provincias (79% en Lima y 21% en los otros 23 departamentos). Eso demuestra la vocación centralista no sólo del gobierno actual, sino de los últimos gobiernos.

¿Esa vocación centralista a dónde nos puede llevar?

El Perú pasa por una recesión pero la recesión global peruana es un promedio, y nadie habla de la recesión de cada uno de los departamentos que es mucho más grave y fuerte. Esto es por el centralismo. Una de las razones por la que la recesión es más fuerte aquí, es por la pérdida del mercado local, y eso es parte del centralismo. Ahora, esto nos va a llevar simplemente a la desactivación industrial y a la desactivación agrícola de las provincias, y eso significa extrema pobreza, rebrote de terrorismo y una serie de males que se están viendo en otros países y que, lamentablemente, en cualquier momento pueden regresar al Perú.

Cuzzi y Compañía, la empresa que usted maneja es simbólica en el rubro de las impresiones, ¿cómo le va en este momento?

Nosotros hemos tenido que salir a abastecer el mercado de Lima. Prácticamente el 50 por ciento de nuestra facturación está siendo en Lima, porque en Arequipa no existe mercado para las imprentas instaladas y no existe mercado, tampoco, para el nivel de calidad que nosotros hemos desarrollado en Cuzzi y Compañía. Para el tema de impresiones de libros y memorias, que es para nosotros muy importante, simplemente ya no hay mercado en Arequipa, por eso tenemos que buscarlo en Lima.

Lamentablemente también existe el problema de que el Estado compra en Lima, por lo que tampoco tenemos un mercado aquí para nuestros productos, sino que tenemos que ir a buscarlo directamente a empresas particulares en Lima.

El Estado invirtió 481 millones en impresiones en los últimos tres años ¿cuánto les tocó a Cuzzi y Compañía?

Cero. La única posibilidad que tuvimos durante el último año de abastecer al Estado ha sido a empresas públicas de Arequipa, Cusco y Tacna que sí nos han comprado pero unos volúmenes de 20 mi soles anuales, no más. Pero si hablamos de compras estatales que se manejan desde Lima, éstas han sido absolutamente nulas.

¿El grupo de empresas de la Asociación del Parque Industrial que usted preside, está recibiendo contratos del Estado?

Algunas de ellas sí, pero nada importante. No hay ninguna empresa ubicada en el Parque Industrial que tenga como principal cliente al Estado.

¿Usted cree que si el Estado hiciera una distribución más proporcional de sus adquisiciones de acuerdo al PBI o a criterios de población, el Parque Industrial de Arequipa podría resurgir?

Definitivamente que sí. El tema es clarísimo, el volumen de compras del Estado es muy importante a nivel nacional. Si  solamente fuera repartido equitativamente con respecto a los recursos que recibe el Estado por parte de todos nosotros (PBI), eso significaría probablemente duplicar las ventas actuales de las empresas del Parque Industrial.

(Arequipa al día 8 de agosto del 2002)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Textos: Lic. SEGUNDO ANDRÉS VERA CÓRDOVA

INTRODUCCIÓN

La descentralización del país, ha sido, es y será un anhelo social y económico, latente, de las provincias costeñas, serranas y selváticas del Perú, que alejadas de los beneficios de la metrópoli limeña, fueron afectadas en su nivel de desarrollo. Desplazados del real crecimiento social, económico, científico y tecnológico, las provincias han mantenido la forma de organización de la colonia, que con pequeñas variantes republicanas, hoy se quiere variar.

En los 7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana, el pensador JOSÉ CARLOS MARIÁTEGUI desarrolla el ensayo: REGIONALISMO Y CENTRALISMO. Una pregunta inicial, nos lleva por las disquisiciones del momento, ¿Cómo se plantea en nuestra época, la cuestión del regionalismo?. Esa misma pregunta, en  el año 2002, ya tiene una respuesta, es decir, que aunque con normas vagas, tardías y hasta confusas, se ha decidido, de arriba hacia abajo, iniciar el proceso de descentralización del Estado Peruano.

De consolidarse el sistema democrático, afectado tras 10 años de prácticas autoritarias, se prevé que este proceso lleve a una real descentralización, y no se contraiga como sucedió en la década del 90, cuando por imperio de la Constitución de 1979, comenzaron a funcionar los gobiernos regionales, experiencia truncada en 1992.

La regionalización busca crear instancias intermedias de gobierno, que ejerzan poder con autonomía política, económica y administrativa, en su jurisdicción, dentro de un gobierno unitario, representativo y descentralizado, según el precepto constitucional.

Mariátegui, analiza para su época proposiciones que se plantearon en su momento. La polémica entre federalistas y centralistas, expresa es un tema superado, lo fundamental es la estructura económica y no la forma. La reivindicación del federalismo no fue una expectativa popular sino del gamonalismo y su clientela. El centralismo se apoya en el caciquismo y gamonalismo. Uno de los vicios de nuestra organización política es el centralismo, pero la solución no es el federalismo de inspiración feudal, sino que la salida debe ser revisada política y económicamente.

Tales pensamientos de Mariátegui, con la diferencia de tiempo merece profundas reflexiones, no para plantear un debate sobre cómo debe ser el modelo organizacional del Estado Peruano, sino como debe perfeccionarse con la experiencia que se logre a partir del 01 de enero del 2003. La descentralización que hoy se impulsa, es impuesta por una mayoría de congresistas provincianos con filia por lo limeño, no es la explosión material de un pueblo que busca una reivindicación, excepto uno o dos departamentos, sino la voluntad política de transferir funciones, competencias y atribuciones "gradualmente" y que crea un organismo con funcionarios designados, para cautelar el proceso conducidos por funcionarios elegidos.

La regionalización del país, se prescribe como obligación, en el artículo 43, parte final, de la Constitución Política del Peru de 1993; cuando expresa que el gobierno es "unitario, representativo y descentralizado"; desarrollándose en el Titulo IV, todo lo concerniente a la Descentralización.

ASPECTOS GENERALES DE LA REGIONALIZACIÓN

La Constitución Política del Perú, sancionada en 1993 y que reemplazó a su similar de 1979; establece el marco fundamental para la organización del gobierno peruano. Expresábamos que el artículo 43º, establece la primera norma; y se complementa con el Titulo IV de la constitución, donde se precisa que la Descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.

Se establece que los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el Presupuesto de la República se descentralización de acuerdo a Ley.  El precepto constitucional, desarrolla asimismo los aspectos principales de organización inicial, los objetivos a un mediano plazo, así como enumera cuales son las competencias de los gobiernos regionales y los bienes que les corresponde.

Si bien es cierto que cuando hablamos sobre regionalización, nos lleva el término a vincular con el funcionamiento de Gobiernos Regionales, debemos comprender en este concepto a los Gobiernos Locales, que son instancias primarias, con funciones y competencias propias, que desempeñan con autonomía política, económica y administrativa.

DEFINICIONES CONCEPTUALES

Desarrollo

Es un proceso permanente de consecución de logros cualitativos y cuantitativos en el orden social, económico, político, cultural, que busca la elevación de la calidad de vida de la población, para la realización plena de la persona humana. El desarrollo, así entendido se basa en las potencialidades internas del país, a través de una estructura articulada e integrada, tanto sectorial, como regionalmente; y se orienta a una mayor racionalidad en el uso de los recursos humanos, naturales y financieros, así como un racional uso del territorio y una efectiva participación de la población en la toma de decisiones que aporte al proceso de cambio que busca el país, como ente integrador.

Desarrollo Regional

El desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas, proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades.

Descentralización

La descentralización consiste en la transferencia de funciones y la correspondiente facultad de decisión en lo político, económico y administrativo, del centro a la periferia, buscando el desarrollo homogéneo de las regiones, orientando eliminar las desigualdades y desequilibrios existentes en nuestro país. La descentralización en el caso peruano, busca disminuir las diferencias entre Lima y las demás provincias, descentralizando los poderes del Estado, organismos públicos, con facultades y competencias en diversos sectores.

Desconcentración

La Desconcentración es el proceso mediante el cual, se delega funciones y atribuciones del gobierno central, hacia instancias de nivel inferior, que puede ser hacia los gobiernos regionales o locales, y se da con carácter temporal, manteniendo la instancia superior la titularidad de las acciones y decisiones.

Región

La Región es el elemento fundamental del proceso de regionalización. Se conceptúan como áreas integradas histórica, económica, administrativa y culturalmente, que conforman unidas geo-económicas.

Las regiones así entendidas, deben tener las siguientes características: Ser unidad geográfica en cuyo ámbito se localizan actividades económicas que le proporcionan una estructura y dinámica propia que permita su desarrollo. Siendo la región uno de los elementos esenciales para lograr el desarrollo y alcanzar una efectiva descentralización, es indispensable entenderla en una dimensión integral y dinámica.

Constituyendo las regiones, áreas integradas y que se pretenden convertirse en un medio de desarrollo, su funcionamiento administrativo debe ser eficiente y eficaz para cumplir con el objetivo de promover el desarrollo y mejores condiciones de vida de sus pobladores.

LA CENTRALIZACIÓN COMO PROBLEMA

La Centralización

Aprobar el presupuesto de la instituciones públicas del Estado que funcionan en provincias desde Lima, nombrar funcionarios y directivos también desde la capital de la República; ejecutar actividades y proyectos, decididos por funcionarios que no conocen la realidad regional y sin realizar un mínimo de coordinación, son problemas consustanciales al modelo organizacional del Estado Peruano.

El territorio Nacional presenta en su accidentada geografía, una gran diversidad de áreas y espacios con características propias y una desigual distribución de los recursos naturales necesarios y aprovechables para el desarrollo. Dentro de este territorio, variado, diverso, se han organizado a través de la historia sistemas socio económicos con una orientación específica para el aprovechamiento y explotación del medio, lo que ha fomentado maneras diferentes de la organización del espacio, distribución demográfica, localización e importancia de las actividades productivas. El mayor o menor desarrollo se encuentra vinculado a esta diversidad.

Evidentemente, las diversidades físico ambientales, económicas, culturales al interior del Perú, conformaron áreas que presentan desigualdades y desequilibrios, en estrecha relación con el modelo primario exportador, característica principal de nuestra economía. Estos desequilibrios y desigualdades se dan entre los departamentos o provincias; y también entre los niveles menores dentro de la misma área geográfica.

Las desigualdades y desequilibrios socio económicos generados por el patrón de desarrollo vigente se manifiestan a través de las relaciones de subordinación entre el centro (Lima) y las provincias; desigual distribución de recursos y graves deficiencias de nivel tecnológico; todo lo cual hace evidente e una distribución desigual y desproporcionada de la población y las actividades productivas en el territorio nacional.

Una de las características del proceso de desarrollo del país, es el fortalecimiento y la vigencia desde la misma proclamación de la Independencia en 1821, del centralismo y concentración de las actividades económicas, sociales, culturales y político administrativas en Lima, como capital de la República y en las principales capitales departamentales, pero en el plano administrativo y económico, dependientes de los órganos de poder, con residencia en la gran urbe: Lima.

En el siglo XIX se producen dos intentos de reorganización política del Estado Peruano; el de 1873 durante el gobierno civil de Manuel Pardo con la creación de los Concejos Departamentales y el de 1886, con la creación de las Juntas Departamentales, que conllevaron a la delegación de algunas funciones y atribuciones desde el centro hasta los departamentos; pero sin llegar a cumplir sus objetivos, de los contrario en pleno siglo XXI no estaríamos inmersos en el mismo problema.

En el Siglo XX, y tras una dinámica economía, por las nuevas exigencias del mercado europeo y norteamericano en expansión; se generó mayores ingresos relativos para los espacios que producían los nuevos productos demandados, y en consecuencia niveles de desarrollo diferentes.

Durante la II Guerra Mundial, el mercado internacional demandó mayores recursos mineros, lo que promovió economías de enclave. Posteriormente con la etapa de industrialización, por las mejores ventajas que ofrecía Lima, las principales industrias se localizaron en la capital incentivando la emigración hacia Lima.

Sin embargo, como respuesta a este tipo de problemas, es decir la sustitución de la producción peruana, nuevos mercados, el proceso de industrialización, se trató de promover procesos de descentralización. Así en 1919 en la reforma constitucional promovida por Augusto B. Leguía, aparecen los Congresos Regionales cuyo funcionamiento se limitó a un período muy corto y luego en la Constitución de 1933 se crean los Concejos Departamentales, que no fueron puestos en funcionamiento.

La constitución de 1979, que es la que reemplaza a la de 1933, por supuesto superado los problemas de inestabilidad política, se norma sobre el modelo de organización del Estado Peruano. La norma constitucional estableció el mismo precepto que rige hoy, "que el gobierno de Perú, es unitario, representativo y descentralizado.

El Presidente de la República, don Fernando Belaúnde Terry, promovió la regionalización del  país, articulando el marco teórico, pero sin dar activar el funcionamiento efectivo. Corresponde al gobierno del Presidente Alan García Pérez, las decisiones materiales para hacer realidad la descentralización del país, que fue aparejada con la dación de las normas legales necesarias para el funcionamiento de estos nuevos órganos.

Los flamantes gobiernos regionales, fueron desactivados en 1992, y lo que se suponía era una decisión revolucionaria, terminó siendo un buen deseo de un gobierno que dejó de serlo en 1990, pues el sucesor no compartió la forma de gobierno establecida por la Constitución y las Leyes.

Situación Actual

Aún con los cambios cualitativos que el mundo expresa, las modificaciones del poder al interior de los países, la influencia externa y las políticas internas de promoción tímida del desarrollo de las provincias, no han sido capaces de modificar las relaciones de poder en el Perú.

La expresión de subdesarrollo o de emergencia como llaman unos, y la dependencia de la economía peruana al mercado externo, ha configurado una estructura socio económica con mayor desarrollo en la capital y con menor desarrollo en las provincias, con escasa capacidad productiva instalada o con nulas ventajas comparativas en un mundo tan diferente.

El proceso histórico y dependiente tiene como resultante la existencia de niveles diferenciados de desarrollo, al interior del espacio nacional, cuya conformación está relacionada con las siguientes características generales del sistema económico:

1.        Orientación de las principales actividades productivas en función de la demanda externa o de los centros de consumo más importante.

2.        Exportación y tratamiento de los recursos naturales caracterizado por:

               I.      Conocimiento parcial y selectivo del potencial y sus posibilidades de explotación.

             II.      Aprovechamiento parcial y sobreexplotación de los principales recursos naturales, en función de la máxima rentabilidad, con tecnologías no adecuadas a la realidad nacional, y que conlleva a la degradación del medio ambiente natural y a su agotamiento.

3.              actividades productivas inducida por el exterior, lo cual ha definido la conformación de una estructura de transporte que favorece en forma general a la franja costera y en particular a los puertos de exportación.

4.              Escasa articulación e integración económica a lo largo y ancho del territorio nacional.

5.              Desarrollo y consolidación de la infraestructura vial, en función a la localización de Creciente localización de las actividades de transformación en la zona costera en perjuicio de la sierra y de la selva.

6.              Degradación progresiva del medio ambiente natural.

7.              Diferente cobertura y calidad de los servicios prestados por parte del Estado en el territorio nacional, alcanzando niveles críticos en áreas rurales fundamentalmente en la sierra y selva.

8.              Incipiente estructura de asentamientos poblacionales, con predominancia de las ciudades costeras. entre ellas Lima Metropolitana.

9.              Relaciones de subordinación de las áreas y regiones de menor desarrollo respecto a las de mayor desarrollo relativo y en especial a Lima.

10.           Organización Política - Administrativa, concentrada y centralizada en la capital

Dentro de este marco problemático, emerge el nuevo proyecto de Regionalización del Perú, que en la Constitución Política, establece que "las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles".

Marcando la diferencia de lo que fue la experiencia del 90-92; en esta oportunidad el proceso de regionalización se ha iniciado eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y en la Provincia Constitucional del Callao. Corresponderá a la acción futura de los actores de las provincias, consolidar el proceso y convertirlo en irreversible.

Marco Normativo Actual

La Constitución de 1993, norma la obligatoriedad de ejecutar la descentralización a través del funcionamiento de Gobiernos Regionales. Con la finalidad de adecuar la norma constitucional a la nueva realidad política y social que vivió el Perú el año 2000 y 2001, se modificó el texto original mediante la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización y que se promulgó mediante Ley Nº 27680, luego de ser ratificada en dos sesiones ordinarias consecutivas.

Ante el imperativo de tener el marco legal para la convocatoria de las Elecciones Regionales realizadas el 17 de noviembre de 2002, se promulgó la Ley de Bases de la descentralización, que lleva el Nº 27783; aquí se establecen los principios de la descentralización, los objetivos, del territorio, gobierno, jurisdicción y autonomías; se establecen los tipos de competencias, criterios de asignación y solución de conflictos; la participación de la ciudadanía; se norma sobre los planes de desarrollo y presupuestos; y con la finalidad de delimitar las funciones y competencias de los tres gobiernos, se fijan las competencias, nacionales, regionales y locales.

Finalmente se ha promulgado recientemente la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867; que precisa el campo de acción, los conceptos y definiciones de como entienden los actuales miembros del Gobierno Central, la regionalización del país.

Una real conciencia cívica de los piuranos, debe pasar por comprometerse en el proceso de descentralización, comprendiendo el marco legal que la dispone, pero más ello la necesidad de mejorar las condiciones de vida, a través del propio ejercicio del poder, que se convierte en un medio para asignar mejor los recursos, para aprobar los planes de desarrollo, para escoger y promover los mejores líderes, en fin, el ejercer el poder brinda un sin número de posibilidades a desarrollar para cumplir los objetivos.